Après l’appel des 15 000 scientifiques il y a presque un an « pour que demain ne soit pas trop tard », le long et intense épisode caniculaire durant la période estivale faisant prendre conscience que nous sommes entrés concrètement dans le contexte du réchauffement climatique lié aux activités humaines, le rapport spécial du GIEC du 8 octobre vient rappeler que la température planétaire a déjà augmenté d’environ 1°C. L’ultime espoir de limiter le réchauffement à 1,5°C par rapport à la période préindustrielle ne peut être envisagé qu’au prix d’un sursaut international dans la lutte contre le réchauffement. Au rythme de réchauffement actuel, le seuil de 1,5°C sera franchi entre 2030 et 2050. Voyons comment l’écologie est entrée dans notre dispositif législatif.
La France célèbre cette année les 60 ans de sa Constitution, une vieille dame qui au moment de sa naissance n’envisageait guère la crise écologique qui allait se mettre en scène à Stockholm en 1972 (première Conférence internationale sur l’environnement) et 20 ans plus tard à Rio (seconde Conférence et conventions internationales sur le climat et la biodiversité). Dans cette mise en perspective, le ministère de l’Environnement voit le jour seulement en 1971 et l’écologie fait son entrée dans la Constitution avec la Charte de l’Environnement qui intègre en 2005 le « bloc de constitutionnalité ».
La République française est ainsi dotée d’une Constitution comportant 153 articles : 108 articles du texte lui-même auquel il faut ajouter les 17 articles de la Déclaration des droits de l’homme et du citoyen de 1789, les 18 alinéas du préambule de la Constitution de 1946 et les 10 articles de la Charte de l’environnement.
Selon les constitutionnalistes, cette Charte possède une autorité juridique égale à la Déclaration de 1789 et du Préambule de 1946. Elle rappelle que l’existence et l’avenir de l’humanité sont indissociables de son milieu naturel, que celui-ci est le patrimoine commun des êtres humains, que sa préservation doit être recherchée au même titre que les autres intérêts fondamentaux de la Nation. Que proclame la Charte ? Tout d’abord que chacun a le droit de vivre dans un environnement équilibré et respectueux de la santé (art. 1), confirme le principe du pollueur payeur pour la réparation des dommages (art. 4), adopte le principe de précaution (art. 5) mais son application est conditionnée toutefois « à un coût économiquement raisonnable », affiche la promotion du développement durable et considère que les politiques publiques doivent concilier la protection et la mise en valeur de l’environnement, le développement économique et le progrès social (art. 6) et affirme que toute personne a le droit d’accéder aux informations relatives à l’environnement détenues par les autorités publique (art. 7). La Charte assigne par conséquent aux autorités publiques (articles 5 et 6) des objectifs à valeur constitutionnelle.
Ces objectifs ne sont pas atteints et les exemples sont suffisamment nombreux pour l’attester : marées vertes sur le littoral breton du fait des apports excessifs en nitrate agricole, usage des pesticides agricoles conduisant à des atteintes à l’état de santé des travailleurs en milieu viticole, développement des maladies chroniques, croissance non maîtrisée des émissions de gaz à effet de serre en dépit des engagements internationaux, etc.
La Constitution constitue à la fois le rempart juridique contre toute dérive du pouvoir politique et un pilier sur lequel repose l’édifice juridique français. Pour y veiller, le Conseil constitutionnel a reconnu l’existence de 10 « principes fondamentaux reconnus par les lois de la république » : la liberté d’association, la liberté individuelle, la liberté d’enseignement, la liberté de conscience, l’indépendance de la juridiction administrative, l’indépendance des professeurs d’université, la compétence exclusive de la juridiction administrative en matière d’annulation des actes de la puissance publique, l’autorité judiciaire gardienne de la propriété privée immobilière, la proportionnalité des peines applicables aux mineurs et enfin le principe du particularisme du droit applicable à certains départements (Bas-Rhin, Haut-Rhin et Moselle). Très concrètement l’environnement est absent des principes fondamentaux alors que la liberté individuelle et le droit de propriété y figurent. Peut-on à ce titre résumer la situation en affirmant que la Constitution française fait prévaloir le droit individuel et le droit de propriété sur celui de l’intérêt général.
Par exemple, la saisie du Conseil constitutionnel sur un projet inutile à l’environnement risque fort peu d’aboutir même si le motif s’appuie sur l’idée d’un mode de développement non durable. C’est le cas par exemple du complexe EuropaCity à l’Est de Paris qui vient de recevoir un avis négatif après enquête publique. Le projet, porté par Auchan et le groupe chinois Wanda, prévoit, avec un investissement de 3,1 milliards d’euros, le bétonnage de 700 hectares de terres agricoles aux portes de Paris afin de créer à l’horizon 2024 une surface de 230 000 m² de commerces, 20 000 m² d’espaces culturels et 150 000 m² de loisirs avec parc aquatique et piste de ski ! La mairie de Gonesse estime que « les conclusions du rapport ne sont pas de nature à remettre en cause le principe de l’aménagement du Triangle de Gonesse ». Il est peu vraisemblable que le Conseil constitutionnel se prononce au titre de la Charte de l’environnement, sinon de rappeler au respect du droit de propriété et d’entreprise.
La Charte de l’Environnement ne serait-elle donc qu’un chiffon de papier sans réelle portée autre que le droit à l’information environnementale, à l’application du principe pollueur-payeur et du principe de précaution ? Rien n’est moins sur si l’on prend en considération la décision de la cour du district de La Haye aux Pays Bas qui a ordonné le 24 juin dernier à l’État néerlandais de réduire les émissions de gaz à effet de serre, donnant raison à l’ONG Urgenda qui était à l’origine de cette action en justice. Cette décision fait jurisprudence et c’est la première fois qu’un gouvernement se voit ordonner de relever ses ambitions climatiques par un tribunal. Sur la base des connaissances scientifiques acquises sur les effets dévastateurs des émissions polluantes, les juges ont considéré que le gouvernement doit agir pour protéger ses citoyens étant donné son devoir de protection de l’environnement. Il est possible que la décision de La Haye soit infirmée en appel, mais il n’en demeure pas moins de voir l’émergence de l’argument juridique du devoir de vigilance et d’action des États face au réchauffement climatique au nom de l’obligation commune mais différenciée des États à lutter contre le réchauffement. Une autre initiative lancée par un groupe de juristes et de magistrats a adopté en 2015 un document intitulé « les principes d’Oslo sur les obligations du changement climatique » qui énumère les arguments juridiques pour faciliter les recours contre les États mais également à l’encontre des grandes compagnies privées fortement émettrices de gaz à effet de serre. On peut ajouter comme obligation à agir, en prenant directement appui sur l’article 1 de la Charte de l’environnement (« chacun a le droit de vivre dans un environnement équilibré et respectueux de la santé »), les conclusions des travaux de l’hebdomadaire médical britannique Lancet qui affirment que le changement climatique constitue la plus grande menace mondiale pour la santé publique au 21e siècle.
La Charte de l’environnement peut donc constituer un levier non seulement pour des actions positives pour la protection de l’environnement et de la santé humaine, mais également pourrait permettre de dénoncer certaines obligations liées à des conventions internationales pour l’environnement qui tout en avançant des objectifs pertinents les formulent dans un cadre économique représentatif du système mondialisé actuel peu respectueux d’un développement durable. Ainsi l’article 3.5 de la Convention cadre des Nations Unies sur les changements climatiques (CCNUCC) adoptée en 1992 à Rio stipule « …. il convient d’éviter que les mesures prises pour lutter contre les changements climatiques, y compris les mesures unilatérales, constituent un moyen d’imposer des discriminations arbitraires et injustifiables sur le plan du commerce international, ou des entraves déguisées à ce commerce », ou en d’autres termes la lutte contre le changement climatique ne peut mettre en cause le libre échange et a fortiori la mise en œuvre de politiques protectionnistes environnementales et sociales.
La Charte de l’environnement constitue un premier jalon à valeur constitutionnelle, une première avancée à la fois positive mais insuffisante à deux titres, d’une part la Charte s’inspire plus du comportement des personnes (ex. principe du pollueur payeur) que de l’intérêt général (la notion de développement durable reste un concept flou, voire un oxymore pour certains), d’autre part l’exigence de protection de l’environnement et de la santé humaine ne s’inscrit pas dans les « principes fondamentaux reconnus par les lois de la république » (lesquels mettent en avant la liberté individuelle et le droit de propriété au détriment de l’intérêt général).
Quelle perspective alors ? Il est indispensable au préalable de rappeler la nécessité d’une pensée globale et de la gestion du temps long des ressources de la planète, et d’affirmer la priorité écologique sur l’intérêt économique. Nous voyons au moins une perspective pour donner un plein pouvoir constitutionnel à la protection de l’environnement, il s’agit d’inscrire dans la Constitution par exemple la Règle verte prônée par la France insoumise, à savoir l’obligation de ne pas prélever sur la nature plus de ressources renouvelables que ce qu’elle peut reconstituer, ni de produire plus que ce qu’elle peut supporter. Constitutionnaliser cette règle serait de faire prévaloir l’intérêt général sur la liberté individuelle et le droit de propriété et obligerait une politique de planification écologique pour adopter une économie soutenable et socialement juste.